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对十二届全国人大五次会议第4585号建议的答复

　　您提出的关于修改《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第十二条第二款的建议收悉，现答复如下：

　　您在建议中提到的夫妻双方离开住所地超过一年时，离婚纠纷的诉讼管辖问题是人民法院在确定离婚纠纷案件管辖时的难点问题之一。您在深入实践、认真调研基础上提出的宝贵建议，对人民法院改进司法审判，促进司法为民具有重要意义。

　　民事诉讼法司法解释第十二条是在对1992年最高人民法院公布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第十二条进行有限保留和修订的基础上制定的。该条款规定了流动人口提起离婚诉讼的地域管辖问题，根据夫妻一方还是双方为流动人口分别规定两个条款，您反映的问题主要集中在该条第二款，即夫妻双方均为流动人口，双方离开住所地超过一年且被告一方无音讯时地域管辖的确定问题。

　　对于夫妻双方离开住所地超过一年，一方起诉离婚时的地域管辖问题，民事诉讼法司法解释第十二条第二款规定，能确定被告经常居住地的，由被告经常居住地法院管辖。同时为减少原告诉累，也规定了只要原告证明被告有固定居住，即可向被告居住地法院起诉，为人民法院下一步审理、执行提供便利。管辖制度的基本原则是原告就被告的原则，民事诉讼法司法解释第十二条起草时，基于当前社会经济飞速发展、人员流动频繁的社会状况，为方便当事人诉讼，确立了当事人双方均离开户籍住所地的，一方起诉离婚的案件，由被告经常居住地法院管辖；没有经常居住地的，由原告起诉时被告居住地人民法院管辖的规则。这不仅仅是为便利原告的起诉，还要考虑立案受理后是否有利于人民法院对婚姻家庭关系的处理，对妇女儿童合法权利的保护，是综合权衡各方面因素的基础上，确定的特殊的地域管辖原则。

　　离婚纠纷是关系夫妻双方人身关系的诉讼，为尽量维护婚姻关系的稳定，人民法院在审理离婚纠纷时应当重点审理夫妻双方感情是否确已破裂，并据此决定是否进行调解工作，以及是否判决支持原告的离婚主张。如果被告不出庭参加诉讼，人民法院往往无法判断夫妻双方感情是否确已破裂，也难以据此判决是否支持原告要求离婚的主张。如果原告仍在住所地生活，人民法院还可以通过调查取证、走访当地居委会、村委会等途径间接了解夫妻双方感情生活的真实情况，因此民事诉讼法司法解释第十二条第一款规定，只有一方离开住所地超过一年，另一方起诉离婚时，可由原告住所地人民法院管辖。而如果双方均为流动人口，均离开住所地超过一年，在被告无音讯时即使由原告住所地或经常居住地法院管辖，当地各类社会组织往往也对原被告双方的夫妻关系无从可知，也不利于人民法院准确判断夫妻双方感情是否确已破裂，以及作出是否支持离婚诉请的判决。

　　我国立案工作虽已实行立案登记制，但原告的起诉仍应符合民事诉讼法第一百一十九条规定的起诉受理条件。该条第二项即规定了起诉时需有明确的被告，这里明确的被告包括能提供被告的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住所以及联系方式等信息。原告起诉时提供被告的各项信息是原告应承担的举证义务，尤其是涉及关系人身关系的离婚纠纷，更应慎重处理。只有当被告确实下落不明或失踪的，才可根据民事诉讼法第二十二条的规定，由原告住所地或经常居住地法院管辖。

　　您的建议向我们指出了离婚案件中双方均为流动人口时地域管辖难确定的问题，我们也将进一步就此开展调研，探索既有利于原告起诉，又便于人民法院审理和执行工作的地域管辖的确定原则。

　　感谢您对人民法院工作的关心和支持。

　　2017年9月11日

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