一、问题缘起：顺风车为何频频被罚

上下班顺路捎人、节假日拼车返乡，平台自动结算“油费分摊”，却被交通执法人员以“涉嫌非法营运”为由暂扣车辆并处以高额罚款——类似遭遇在各地屡见不鲜。面对突如其来的行政强制措施，车主往往陷入两难：认罚心有不甘，复议诉讼又担心成本。此时，专业行政诉讼律师的介入成为关键。要厘清“顺风车算不算非法营运”，必须回到法律定义、部门规章、地方性文件与执法裁量基准四层维度综合判断。

二、规范梳理：法律如何定义“营运”与“合乘”

（一）道路运输条例：营运需取得行政许可

《中华人民共和国道路运输条例》第八条、第九条明确，从事客运经营须具备“经检测合格的车辆”“符合规定的驾驶人员”“健全的安全生产管理制度”三项条件，并向县级以上交通运输主管部门申请《道路运输经营许可证》。未取得许可擅自从事客运经营的，依照第六十三条可处3万元以上10万元以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下罚款，可并处暂扣车辆。

（二）网约车管理办法：网络预约客运的特殊准入

《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（交通运输部令2016年第60号，2022年修正）将网约车纳入出租汽车管理范畴，要求平台、车辆、驾驶员“三证齐全”：平台须取得《网络预约出租汽车经营许可证》，车辆须取得《网络预约出租汽车运输证》，驾驶员须取得《网络预约出租汽车驾驶员证》。对未取得经营许可擅自从事网约车经营活动的，依照第三十四条，可处1万元以上3万元以下罚款。

（三）私人小客车合乘：部委文件给出豁免空间

2016年《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号）首次在国家层面提出“私人小客车合乘”概念，明确“城市人民政府可结合本地实际，制定具体管理办法”。随后，交通运输部在《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》修订说明中再次强调，“私人小客车合乘不属于网约车经营，不适用本办法”。据此，顺风车是否构成非法营运，取决于其是否落入“合乘”而非“营运”区间，而判断标准由地方政府细化。

三、地方立法：四大量化指标决定性质

综合A省、B市、C市等地已出台的《私人小客车合乘出行指导意见》，可提取四项共性指标：

（一）出行目的：必须以“自我出行”为前提

车主需以自身通勤、探亲、旅游等合理出行需求为前提，顺路搭载乘客，不得专门从事“拉客”。执法机关通常通过平台接单时间、路线重合度、单月接单次数进行反向推定。若车主每日早晚高峰固定往返同一高速口，且连续30天接单，即可能被认定为具有营利目的。

（二）接单频次：每日不超过2—4单

多数城市将“市内合乘每日不超过4单、跨城合乘每日不超过2单”作为安全阈值。超出部分视为“变相营运”，不再享受合乘豁免。部分城市还增设“每周累计不超过12单”的辅助指标。

（三）费用性质：只能分摊直接成本

合乘费用应以“燃料费＋通行费的直接成本”为上限，不得附加人工、折旧、利润。各地普遍采用“每公里合乘费用≤巡游出租车运价50%”的量化标准。如当地出租车运价2元/公里，顺风车费用超过1元/公里即可能被认定为营利。

（四）平台合规：须接入政府备案的合乘信息平台

车主必须通过经交通运输主管部门备案的合乘平台发布、接收订单，实行实名注册、行程共享、费用线上结算。私下通过微信、QQ群接单，即使满足前述三项指标，仍因“未在合规平台完成交易”被认定为非法营运。

四、案例精解：三地处罚对照

五、处罚程序：执法机关必须遵守的“七道关卡”

（一）亮证与告知

《行政处罚法》第三十七条要求执法人员不少于两人，主动出示执法证件，并当场告知当事人违法事实、理由、依据及陈述申辩权。未亮证即处罚，构成程序违法。

（二）调查取证

执法人员应制作现场笔录、询问笔录，保存平台订单截图、支付记录、行车路线、录音录像等证据。仅有“现场笔录”而无客观证据佐证，诉讼阶段可能被撤销。

（三）行政强制措施

对涉嫌非法营运的车辆，执法机关可依据《行政强制法》第十九条先行扣押，但须24小时内补办批准手续，并制作《行政强制措施决定书》。扣押期限不得超过30日；情况复杂的，经批准可延长30日。逾期须解除扣押并退还车辆。

（四）事先告知与听证

对个人处以1万元以上、对单位处以10万元以上罚款的，应告知当事人有要求听证的权利。当事人要求听证的，应在收到告知书后5日内提出，行政机关应提前7日通知听证时间、地点。

（五）处罚决定与送达

处罚决定书应载明违法事实、证据、处罚依据、履行方式、救济途径，并在7日内送达当事人。邮寄送达的，以回执注明收件日期为送达日期；留置送达的，应由两名执法人员和一名见证人签名。

（六）执行与分期

当事人确有经济困难，可申请分期或延期缴纳罚款，经行政机关批准后可暂缓执行。逾期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款，但加处罚款数额不得超出原罚款数额。

（七）救济途径

当事人对行政处罚决定不服的，可在收到决定书之日起60日内向同级人民政府或上级主管部门申请行政复议，或在6个月内向人民法院提起行政诉讼。复议期间不停止执行，但可申请暂缓执行。

六、行政诉讼策略：如何在法院阶段“翻盘”

（一）原告主体资格与起诉期限

被处罚车主、车辆登记所有人、平台公司（如被责令停止服务）均可作为原告起诉。起诉期限为收到处罚决定书之日起6个月，逾期法院不予受理；若先复议后诉讼，起诉期限为收到复议决定书之日起15日。

（二）管辖法院选择

依据《行政诉讼法》第十八条，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地基层法院管辖。对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。对罚款金额3万元以上案件，部分城市实行集中管辖，可向行政审判庭递交起诉材料。

（三）举证责任倒置与重点质证

行政诉讼中，被告行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应提供认定事实的证据、执法程序证据、适用法律依据。原告可围绕以下环节重点质证：1.执法证件、执法记录仪是否完整；2.是否履行告知、听证程序；3.处罚依据是否公开；4.费用计算是否准确；5.平台数据是否被篡改。

（四）常见撤销理由

1.主要证据不足：仅有执法人员主观判断，无平台订单、支付凭证等客观证据；2.适用法律错误：将顺风车认定为网约车但未援引《网约车办法》，或错误适用《道路运输条例》第六十三条；3.违反法定程序：未告知听证权利、扣押超期、未送达决定书；4.明显不当：处罚金额与违法情节明显不相当，如首次违法且无违法所得即顶格罚款。

（五）调解与和解

依据《行政诉讼法》第六十条，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。实践中，法院在开庭前会组织双方交换证据，原告可借此机会与被告协商降低罚款金额或变更处罚种类，达成和解后由原告撤诉。

七、合规指引：车主如何“安全拼车”

（一）选择备案平台

出行前在交通运输主管部门官网查询已备案的合乘信息平台名单，避免使用未经备案的小程序、微信群。

（二）控制接单频次

市内通勤每日不超过4单，跨城返乡不超过2单，并将出行路线、时间提前发布，避免临时“扫街”揽客。

（三）合理设置费用

参考平台推荐的“分摊成本”金额，不得超过巡游出租车运价50%，不得附加“感谢费”“夜间补贴”。

（四）保存订单记录

将平台订单、支付记录、聊天记录截屏备份至云端，一旦遇到执法检查可当场出示，证明合乘性质。

（五）购买保险

确认平台已为合乘乘客投保“车上人员责任险”，保额不低于50万元/座；若平台未投保，可自行购买短期意外险，降低事故赔偿风险。

八、结语：共享出行需要法律“护栏”

“顺风车算不算非法营运”并非简单的“是”或“否”问题，而是需要结合出行目的、接单频次、费用标准、平台资质四项指标综合判定。对车主而言，牢记“自我出行、分摊成本、合规平台、控制频次”十二字口诀，即可大幅降低被处罚风险；对执法机关而言，应在国办发〔2016〕58号文件框架下，尽快出台公开透明、可操作的地方合乘细则，避免“同案不同罚”。若已收到高额罚单，建议及时咨询专业行政诉讼律师，在复议、诉讼、调解的多线战场中，找准程序瑕疵与实体不当，依法维护自身权益。共享出行是绿色交通的有益补充，只有在法治轨道上运行，才能真正实现“共赢”。